前言

煤炭是我國的基礎能源和重要原料。煤炭工業是關系國家經濟命脈和能源安全的重要基礎產業。在我國一次能源結構中，煤炭將長期是主體能源?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決勝階段，也是煤炭工業加快轉型發展，實現由大到強歷史跨越的重要機遇期。牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，適應把握引領經濟發展新常態，深入貫徹“四個革命、一個合作”能源發展戰略思想，努力建設集約、安全、高效、綠色的現代煤炭工業體系，切實維護國家能源安全，是“十三五”時期煤炭行業肩負的重大歷史使命。

煤炭工業發展“十三五”規劃，根據《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《能源發展“十三五”規劃》編制，闡明“十三五”時期我國煤炭工業發展的指導思想、基本原則、發展目標、主要任務和保障措施，是指導煤炭工業科學發展的總體藍圖和行動綱領。

第一章 發展基礎和形勢

一、發展基礎

“十二五”時期是煤炭工業發展很不平凡的五年。煤炭行業全面貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，積極轉變發展方式，加快推動結構調整，站到了轉型變革的新起點。

保障能力更加穩固。煤炭地質勘查取得積極進展，新增查明資源儲量近 2300 億噸。煤炭生產開發布局逐步優化，大型煤炭基地成為煤炭供應的主體和綜合能源基地建設的重要依托。煤炭生產效率顯著提升，煤炭輸送通道長期瓶頸制約基本消除，有力保障了國民經濟發展需要。

產業結構顯著優化。在大型煤炭基地內建成一批大型、特大型現代化煤礦，安全高效煤礦 760 多處，千萬噸級煤礦 53 處；加快關閉淘汰和整合改造，“十二五”共淘汰落后煤礦 7100 處、產能 5.5 億噸/年，煤炭生產集約化、規?；矫黠@提升。積極推進煤礦企業兼并重組，產業集中度進一步提高。煤炭上下游產業融合發展加快，建成一批煤、電、化一體化項目。

安全生產形勢持續好轉。加大安全投入，推進安全基礎建設，完善安全監管監察體制機制，強化安全生產責任落實，煤礦安全保障能力進一步提升。2015 年，全國發生煤礦事故 352 起、死亡 598人，與 2010 年相比，減少 1051 起、1835 人，煤礦百萬噸死亡率從0.749 下降到 0.162。

科技創新邁上新臺階。年產千萬噸級綜采成套設備、年產 2000萬噸級大型露天礦成套設備實現國產化，智能工作面技術達到國際先進水平。大型選煤技術和裝備國產化取得新進展。百萬噸級煤制油和 60 萬噸煤制烯烴等煤炭深加工示范項目實現商業化運行。低透氣性煤層瓦斯抽采等技術取得突破，形成采煤采氣一體化開發新模式。

礦區生態環境逐步改善。推動采煤沉陷區和排矸場綜合治理，礦區生態修復和環境治理成效明顯。大力發展煤礦清潔生產和循環經濟，煤矸石、礦井水、煤層氣（煤礦瓦斯）等資源綜合利用水平不斷提高。棚戶區改造加快推進，職工生產生活環境進一步改善。

煤炭行業改革不斷深化。取消重點電煤合同和電煤價格雙軌制，煤炭市場化改革取得實質性進展。實施煤炭資源稅從價計征改革，擴大煤炭企業增值稅抵扣范圍，清理涉煤收費基金，減輕了煤炭企業負擔。取消煤炭生產許可證、煤炭經營許可證等一批行政審批事項。煤炭領域國際交流不斷深化，對外合作取得積極進展。

二、主要問題

煤炭工業取得了長足進步，但發展過程中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出。

煤炭產能過剩。受經濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭需求下降，供給能力過剩。手續不全在建煤礦規模仍然較大，化解潛在產能尚需一個過程。

結構性矛盾突出。煤炭生產效率低，人均工效與先進產煤國家差距大。煤礦發展水平不均衡，先進高效的大型現代化煤礦和技術裝備落后、安全無保障、管理水平差的落后煤礦并存，年產 30 萬噸及以下小煤礦仍有 6500 多處。煤炭產業集中度低，企業競爭力弱，低效企業占據大量資源，市場出清任務艱巨。

清潔發展水平亟待提高。煤炭開采引發土地沉陷、水資源破壞、瓦斯排放、煤矸石堆存等，破壞礦區生態環境，恢復治理滯后。煤炭利用方式粗放，大量煤炭分散燃燒，污染物排放嚴重，大氣污染問題突出，應對氣候變化壓力大。

安全生產形勢依然嚴峻。煤礦地質條件復雜，水、火、瓦斯、地溫、地壓等災害愈發嚴重。東中部地區部分礦井開采深度超過 1000米，煤礦事故多發，百萬噸死亡率遠高于世界先進國家水平。煤炭經濟下行，企業投入困難，安全生產風險加劇。

科技創新能力不強。煤炭基礎理論研究薄弱，共性關鍵技術研發能力不強，煤機成套裝備及關鍵零部件的可靠性和穩定性不高。煤炭科技研發投入不足，企業創新主體地位和主導作用有待加強，科技創新對行業發展的貢獻率低。

體制機制有待完善。煤礦關閉退出機制不完善，人員安置和債務處理難度大，退出成本高。煤炭企業負擔重，國有企業辦社會等歷史遺留問題突出。部分國有煤炭企業市場主體地位尚未真正確立，市場意識和投資決策水平亟待提高。

三、發展形勢

“十三五”時期，煤炭工業發展面臨的內外部環境更加錯綜復雜。從國際看，世界經濟在深度調整中曲折復蘇、增長乏力，國際能源格局發生重大調整，能源結構清潔化、低碳化趨勢明顯，煤炭消費比重下降，消費重心加速東移，煤炭生產向集約高效方向發展，企業競爭日趨激烈，外部風險挑戰加大。

能源格局發生重大調整。受能源需求增長放緩，油氣產量持續增長，非化石能源快速發展等因素影響，能源供需寬松，價格低位運行。能源供給多極化，逐步形成中東、中亞-俄羅斯、非洲、美洲多極發展新格局。發達國家能源消費趨于穩定，發展中國家能源消費較快增長。能源結構調整步伐加快，清潔化、低碳化趨勢明顯，煤炭在一次能源消費中的比重呈下降趨勢。能源科技創新日新月異，以信息化、智能化為特征的新一輪能源科技革命蓄勢待發。

煤炭消費重心加速向亞洲轉移。主要煤炭消費地區分化，受日趨嚴格的環保要求、應對氣候變化、廉價天然氣替代等因素影響，美國和歐洲等發達地區煤炭消費持續下降；印度和東南亞地區經濟較快增長，電力需求旺盛，煤炭消費保持較高增速，成為拉動世界煤炭需求的重要力量，為我國煤炭企業“走出去”帶來了新的機遇。

煤炭生產向集約高效方向發展。全球煤炭新建產能陸續釋放，煤炭供應充足，市場競爭日趨激烈。為應對市場競爭，主要產煤國家提高生產技術水平、關停高成本煤礦、減少從業人員、壓縮生產成本、提高產品質量，提升產業競爭力。世界煤炭生產結構進一步優化，煤礦數量持續減少，煤礦平均規模不斷擴大，生產效率快速提升，煤炭生產規?；?、集約化趨勢明顯。

從國內看，經濟發展進入新常態，從高速增長轉向中高速增長，向形態更高級、分工更優化、結構更合理的階段演化，能源革命加快推進，油氣替代煤炭、非化石能源替代化石能源雙重更替步伐加快，生態環境約束不斷強化，煤炭行業提質增效、轉型升級的要求更加迫切，行業發展面臨歷史性拐點。

煤炭的主體能源地位不會變化。我國仍處于工業化、城鎮化加快發展的歷史階段，能源需求總量仍有增長空間。立足國內是我國能源戰略的出發點，必須將國內供應作為保障能源安全的主渠道，牢牢掌握能源安全主動權。煤炭占我國化石能源資源的 90%以上，是穩定、經濟、自主保障程度最高的能源。煤炭在一次能源消費中的比重將逐步降低，但在相當長時期內，主體能源地位不會變化。必須從我國能源資源稟賦和發展階段出發，將煤炭作為保障能源安全的基石，不能分散對煤炭的注意力。

能源需求增速放緩。在經濟增速趨緩、經濟轉型升級加快、供給側結構性改革力度加大等因素共同作用下，能源消費強度降低，能源消費增長換擋減速?！笆濉逼陂g，預計我國經濟年均實際增長 6.5%以上，第三產業比重年均提高 1 個百分點，鋼鐵、有色、建材等主要耗能行業產品需求增長空間有限，能源消費年均增長 3%左右，增速明顯放緩。

清潔能源替代步伐加快。我國能源結構步入戰略性調整期，能源革命加快推進，由主要依靠化石能源供應轉向由非化石能源滿足需求增量。天然氣、核能和可再生能源快速發展，開發利用規模不斷擴大，對煤炭等傳統能源替代作用增強，預計到 2020 年，非化石能源消費比重達 15%左右，天然氣消費比重達 10%左右，煤炭消費比重下降到 58%左右。

生態環保和應對氣候變化壓力增加。我國資源約束趨緊，環境污染嚴重，人民群眾對清新空氣、清澈水質、清潔環境等生態產品的需求迫切。我國是二氧化碳排放量最大的國家，已提出 2030 年左右二氧化碳排放達到峰值的目標，國家將保護環境確定為基本國策，推進生態文明建設，煤炭發展的生態環境約束日益強化，必須走安全綠色開發與清潔高效利用的道路。

煤炭工業發展迎來諸多歷史機遇?！耙粠б宦贰苯ㄔO、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大國家戰略的實施，給經濟增長注入了新動力。國家將煤炭清潔高效開發利用作為能源轉型發展的立足點和首要任務，為煤炭行業轉變發展方式、實現清潔高效發展創造了有利條件。國家大力化解過剩產能，為推進煤炭領域供給側結構性改革、優化布局和結構創造了有利條件?，F代信息技術與傳統產業深度融合發展，為煤炭行業轉換發展動力、提升競爭力帶來了新的機遇。

綜合判斷，煤炭行業發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰。必須切實轉變發展方式，加快推動煤炭領域供給側結構性改革，著力在優化結構、增強動力、化解矛盾、補齊短板上取得突破，提高發展的質量和效益，破除體制機制障礙，不斷開拓煤炭工業發展新境界。

第二章 指導方針和目標

一、指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，適應把握引領經濟發展新常態，遵循“四個革命，一個合作”的能源發展戰略思想，以提高發展的質量和效益為中心，以供給側結構性改革為主線，堅持市場在資源配置中的決定性作用，著力化解煤炭過剩產能，著力調整產業結構和優化布局，著力推進清潔高效低碳發展，著力加強科技創新，著力深化體制機制改革，努力建設集約、安全、高效、綠色的現代煤炭工業體系，實現煤炭工業由大到強的歷史跨越。

二、基本原則

堅持深化改革與科技創新相結合，推動創新發展。理順煤炭管理體制，完善煤炭稅費體系，健全煤礦退出機制，深化國有企業改革，營造公平競爭、優勝劣汰的市場環境，增強企業發展的內生動力、活力和創造力。強化科技創新引領作用，加強基礎研究、關鍵技術攻關、先進適用技術推廣和科技示范工程建設，推動現代信息技術與煤炭產業深度融合發展，提高煤炭行業發展質量和效益。

堅持優化布局與結構升級相結合，推動協調發展。依據能源發展戰略和主體功能區戰略，優化煤炭發展布局，加快煤炭開發戰略西移步伐，強化大型煤炭基地、大型骨干企業集團、大型現代化煤礦的主體作用，促進煤炭集約協調發展。統籌把握化解過剩產能與保障長期穩定供應的關系，科學運用市場機制、經濟手段和法治辦法，大力化解過剩產能，嚴格控制煤炭總量；積極培育先進產能，提升煤炭有效供給能力，確保產能與需求基本平衡，促進結構調整和優化升級。

堅持綠色開發與清潔利用相結合，推動綠色發展。以生態文明理念引領煤炭工業發展，將生態環境約束轉變為煤炭綠色持續發展的推動力，從煤炭開發、轉化、利用各環節著手，強化全產業鏈統籌銜接，加強引導和監管，推進煤炭安全綠色開發，促進清潔高效利用，加快煤炭由單一燃料向原料和燃料并重轉變，推動高碳能源低碳發展，最大限度減輕煤炭開發利用對生態環境的影響，實現與生態環境和諧發展。

堅持立足國內與國際合作相結合，推動開放發展。堅持立足國內的能源戰略，增強國內煤炭保障能力和供應質量，牢牢掌握能源安全主動權。統籌國際國內兩個大局，充分利用兩個市場、兩種資源，以“一帶一路”建設為統領，遵循多元合作、互利共贏原則，穩步開展國際煤炭貿易，穩妥推進國際產能合作，增強全球煤炭資源配置能力，提升煤炭產業的國際競爭力。

堅持以人為本與保障民生相結合，推動共享發展。堅持以人為本、生命至上理念，健全安全生產長效機制，深化煤礦災害防治，加強職業健康監護，保障煤礦職工生命安全和身心健康。統籌做好化解過剩產能中的人員安置，加大政策資金支持力度，多渠道妥善安置煤礦職工，促進再就業和自主創業，完善困難職工幫扶體系，維護廣大職工的合法權益。

三、主要目標

到 2020 年，煤炭開發布局科學合理，供需基本平衡，大型煤炭基地、大型骨干企業集團、大型現代化煤礦主體地位更加突出，生產效率和企業效益明顯提高，安全生產形勢根本好轉，安全綠色開發和清潔高效利用水平顯著提升，職工生活質量改善，國際合作邁上新臺階，煤炭治理體系和治理能力實現現代化，基本建成集約、安全、高效、綠色的現代煤炭工業體系。

——集約：化解淘汰過剩落后產能 8 億噸/年左右，通過減量置換和優化布局增加先進產能 5 億噸/年左右，到 2020 年，煤炭產量39 億噸。煤炭生產結構優化，煤礦數量控制在 6000 處左右，120 萬噸/年及以上大型煤礦產量占 80%以上，30 萬噸/年及以下小型煤礦產量占 10%以下。煤炭生產開發進一步向大型煤炭基地集中，大型煤炭基地產量占 95%以上。產業集中度進一步提高，煤炭企業數量 3000家以內，5000 萬噸級以上大型企業產量占 60%以上。

——安全：煤礦安全生產長效機制進一步健全，安全保障能力顯著提高，重特大事故得到有效遏制，煤礦事故死亡人數下降 15%以上，百萬噸死亡率下降 15%以上。煤礦職業病危害防治取得明顯進展，煤礦職工健康狀況顯著改善。

——高效：煤礦采煤機械化程度達到 85%，掘進機械化程度達到 65%?？萍紕撔聦π袠I發展貢獻率進一步提高，煤礦信息化、智能化建設取得新進展，建成一批先進高效的智慧煤礦。煤炭企業生產效率大幅提升，全員勞動工效達到 1300 噸/人·年以上。

——綠色：生態文明礦區建設取得積極進展，最大程度減輕煤炭生產開發對環境的影響。資源綜合利用水平提升，煤層氣（煤礦瓦斯）產量 240 億立方米，利用量 160 億立方米；煤矸石綜合利用率 75%左右，礦井水利用率 80%左右，土地復墾率 60%左右。原煤入選率 75%以上，煤炭產品質量顯著提高，清潔煤電加快發展，煤炭深加工產業示范取得積極進展，煤炭清潔利用水平邁上新臺階。

第三章 優化生產開發布局

全國煤炭開發總體布局是壓縮東部、限制中部和東北、優化西部。東部地區煤炭資源枯竭，開采條件復雜，生產成本高，逐步壓縮生產規模；中部和東北地區現有開發強度大，接續資源多在深部，投資效益降低，從嚴控制接續煤礦建設；西部地區資源豐富，開采條件好，生態環境脆弱，加大資源開發與生態環境保護統籌協調力度，結合煤電和煤炭深加工項目用煤需要，配套建設一體化煤礦。

一、生產開發布局

以大型煤炭基地為重點，統籌資源稟賦、開發強度、市場區位、環境容量、輸送通道等因素，優化煤炭生產布局。

（一）加快大型煤炭基地外煤礦關閉退出

北京、吉林、江蘇資源枯竭，產量下降，逐步關閉退出現有煤礦。福建、江西、湖北、湖南、廣西、重慶、四川煤炭資源零星分布，開采條件差，礦井規模小，瓦斯災害嚴重，水文地質條件復雜，加快煤礦關閉退出。青海做好重要水源地、高寒草甸和凍土層生態環境保護，加快礦區環境恢復治理，從嚴控制煤礦建設生產。到 2020年，大型煤炭基地外煤炭產量控制在 2 億噸以內。

（二）降低魯西、冀中、河南、兩淮大型煤炭基地生產規模

魯西、冀中、河南、兩淮基地資源儲量有限，地質條件復雜，煤礦開采深度大，部分礦井開采深度超過千米，安全生產壓力大?；貎热丝诔砻?，地下煤炭資源開發與地面建設矛盾突出。重點做好資源枯竭、災害嚴重煤礦退出，逐步關閉采深超過千米的礦井，合理劃定煤炭禁采、限采、緩采區范圍，壓縮煤炭生產規模。到 2020年，魯西基地產量控制在 1 億噸以內、冀中基地 0.6 億噸、河南基地1.35 億噸、兩淮基地 1.3 億噸。

（三）控制蒙東（東北）、晉北、晉中、晉東、云貴、寧東大型煤炭基地生產規模

內蒙古東部生態環境脆弱，水資源短缺，控制褐煤生產規模，限制遠距離外運，主要滿足錫盟煤電基地用煤需要，通過錫盟-山東、錫盟-江蘇輸電通道，向華北、華東電網送電。東北地區煤質差，退出煤礦規模大，人員安置任務重，適度建設接續礦井，逐步降低生產規模。到 2020 年，蒙東（東北）基地產量 4 億噸。晉北、晉中、晉東基地尚未利用資源多在中深部，煤質下降，水資源和生態環境承載能力有限，做好資源枯竭煤礦關閉退出，加快處置資源整合煤礦，適度建設接續礦井。

晉北基地堅持輸煤輸電并舉，積極推進煤電一體化，通過晉北-江蘇輸電通道向華東地區供電；結合煤制天然氣項目建設，向華北地區供氣。晉中基地做好煉焦煤資源保護性開發。晉東基地做好優質無煙煤資源保護性開發，結合煤制油項目建設，滿足新增煤炭深加工用煤需求。到 2020 年，晉北基地產量 3.5 億噸、晉中基地 3.1 億噸、晉東基地 3.4 億噸。云貴基地開采條件差，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井多，水文地質條件復雜，單井規模小，大力調整生產結構，淘汰落后和非正規采煤工藝方法，加快關閉災害嚴重煤礦，適度建設大中型煤礦，提高安全生產水平。結合煤制油項目建設，滿足新增煤炭深加工用煤需求。到 2020 年，云貴基地產量 2.6 億噸。

寧東基地開發強度大，控制煤炭生產規模，以就地轉化為主，重點滿足寧東-浙江輸電通道和寧東煤制油等新增用煤需求。到 2020年，寧東基地產量 0.9 億噸。

（四）有序推進陜北、神東、黃隴、新疆大型煤炭基地建設

陜北、神東基地煤炭資源豐富、煤質好，煤層埋藏淺，地質構造簡單，生產成本低，重點配套建設大型、特大型一體化煤礦。結合蒙西-天津南、上海廟-山東、神木-河北、榆橫-濰坊四條外送電通道建設，配套建設一體化煤礦，變輸煤為輸電，向華北電網送電。結合榆林、鄂爾多斯等煤制油、煤制天然氣、低階煤分質利用（多聯產）項目建設情況，有序建設配套煤礦，滿足煤炭深加工用煤需要。增加外調規模，通過蒙西至華中等煤運通道向南方供煤，保障華中、華南地區淘汰小煤礦后的煤炭供應。到 2020 年，陜北基地產量 2.6 億噸，神東基地 9 億噸。

黃隴基地適度建設大型煤礦，補充川渝等地區供應缺口。黃隴基地渭北區域保有資源儲量少，水文地質條件復雜，加快資源枯竭和災害嚴重煤礦關閉退出。黃隴基地隴東區域資源埋藏深，缺乏區位優勢，煤炭開發仍需依賴外送電力需求。到 2020 年，黃隴基地產量 1.6 億噸。

新疆基地煤炭資源豐富，開采條件好，水資源短缺，生態環境脆弱，市場相對獨立，以區內轉化為主，少量外調。結合哈密-鄭州和準東-華東等疆電外送通道建設，配套建設大型、特大型一體化煤礦，滿足電力外送用煤需要。根據準東、伊犁煤炭深加工項目建設情況，適度開發配套煤礦，滿足就地轉化需求。到 2020 年，新疆基地產量 2.5 億噸。

到 2020 年，煤炭生產開發進一步向大型煤炭基地集中，14 個大型煤炭基地產量 37.4 億噸，占全國煤炭產量的 95%以上。

二、生產開發規模

按照減量置換原則，嚴格控制煤炭新增規模。東部地區原則上不再新建煤礦。中部和東北地區從嚴控制接續煤礦，中部地區新開工規模約占全國的 12%，東北地區新開工規模約占全國的 1%。西部地區結合煤電和煤炭深加工項目用煤需要，配套建設一體化煤礦，新開工規模約占全國的 87%。內蒙古、陜西、新疆為重點建設?。▍^），新開工規模約占全國的 80%。新開工項目結合過剩產能化解效果和市場情況，另行安排。

預計到 2020 年，全國煤炭產量 39 億噸。東部地區煤炭產量 1.7億噸，占全國的 4.4%，其中北京退出煤炭生產，河北、江蘇、福建、山東煤炭產量下降；東部地區煤炭消費量 12.7 億噸，占全國的 30.8%；凈調入煤炭 11 億噸。東北地區煤炭產量 1.2 億噸，占全國的 3.1%，其中黑龍江產量基本維持現有規模，遼寧、吉林產量下降；東北地區煤炭消費量 3.6 億噸，占全國的 8.6%；凈調入煤炭 2.4 億噸。中部地區煤炭產量 13 返回列表>> 上一篇：國務院印發《“十三五”節能減排綜合工作方案》 下一篇：證監會確認深港通下半年實施 港股正當時